14/01/2012
|
17:50:00
Vài đổi mới tổ chức và quản lý của chính quyền Hà Nội
Mấy năm gần đây xuất hiện nhiều khuyến nghị của giới khoa học và các nhà quản
lý về thay thế mô hình tổ chức Chính quyền đô thị Hà Nội hiện nay bằng một mô
hình khác có hiệu lực và hiệu quả quản lý cao hơn. Điểm thống nhất của các
khuyến nghị là: (i) đó phải là một mô hình phù hợp với đặc điểm đô thị, khác với
tổ chức Chính quyền nông thôn; (ii) đó là mô hình Chính quyền một cấp hoàn chỉnh
mà thành phố vừa là cấp trực thuộc Trung ương (tương đương cấp tỉnh), vừa là cấp
cơ sở; (iii) tương ứng với mô hình đó là thiết lập chế độ chủ trương hành chính
đặc thù của khu vực đô thị nhằm đảm bảo sự chỉ đạo nhanh nhạy, thống nhất, quyết
đoán.
Tuy vậy, vấn đề chưa tạo được sự nhất trí – vì thế chưa giành được sự ủng hộ của
các cơ quan có quyền quyết định mô hình tổ chức Chính quyền đô thị nói chung và
Hà Nội nói riêng – là những băn khoăn sau đây:
- Căn cứ xuất phát của mô hình tổ chức Chính quyền đô thị một cấp hoàn chỉnh?
- Thiết lập mô hình Chính quyền một cấp hoàn chỉnh (bỏ hội đồng Nhân dân ở các
cấp quận và phường) có triệt tiêu hình thức dân chủ đại diện ở đô thị hay không?
- Thiết lập chế độ thủ trưởng hành chính ở đô thị có nguy cơ dẫn đến chuyên
quyền trong điều hành quản lý, nhất là khi thiếu những thiết chế và định chế
tương ứng để kiểm soát quyền lực nhà nước?
- Giải quyết mối quan hệ giữa đổi mới mô hình tổ chức Chính quyền đô thị với đổi
mới tổng thể hệ thống chính trị đô thị, đặc biệt là tổ chức bộ máy và phương
thức lãnh đạo của Đảng - một nguyên tắc hàng đầu trong điều kiện một đảng cầm
quyền?
- Xác định tính đặc thù trong tổ chức và quản lý gắn với chức năng của một đô
thị là trung tâm chính trị - hành chính của đất nước?
- Đặc điểm đô thị hóa chưa triệt để tác động như thế nào đến lựa chọn mô hình tổ
chức bộ máy và quản lý của Chính quyền đô thị Hà Nội?
- Giải đáp những câu hỏi trên là vấn đề lớn, đòi hỏi trách nhiệm của nhiều cơ
quan khoa học, của giới nghiên cứu và các nhà tổ chức thực tiễn, trong giới hạn
bài viết này chỉ gợi mở một số hướng tiếp cận về đổi mới mô hình tổ chức Chính
quyền đô thị Hà Nội.
1.Thực tiễn trên 60 năm tổ chức và hoạt động của bộ máy Chính quyền đô thị gắn
với xây dựng nhà nước cách mạng Việt Nam gợi mở nhiều điều cần suy ngẫm.
Từ sau Cách mạng Tháng Tám đến nay, mô hình tổ chức Chính quyền đô thị nói chung
và Chính quyền đô thị Hà Nội nói riêng đã trải qua 3 thời đoạn:
- Từ 1945 đến 1960: Tổ chức Chính quyền đô thị theo mô hình 1 cấp Chính quyền, 2
cấp hành chính. Mô hình này có mấy đặc trưng sau đây: (i) chỉ ở cấp thành phố
thiết lập Chính quyền hoàn chỉnh (có cả Hội đồng Nhân dân và Ủy ban Hành chính),
còn cấp khu phố chỉ có Ủy ban Hành chính; (ii) Chính quyền Thành phố đồng thời
là cấp cơ sở “y như cách tổ chức ở xã”[1]; (iii) Ủy ban Hành chính khu phố “vừa
thay mặt cho dân khu phố vừa thay mặt cho Chính phủ” - thực chất là áp dụng hình
thức tản quyền giữa thành phố với khu phố2; (iv) các phố (không có cấp phường)
chỉ là đơn vị tự quản; (v) riêng đô thị thực hiện vai trò trung tâm chính trị -
hành chính có quy chế đặc thù với chế định “Thành phố Hà Nội được đặt trực tiếp
dưới quyền Chính phủ Trung ương, còn các thành phố khác đều thuộc quyền các kỳ
(tức Bắc Kỳ, Trung Kỳ và Nam Kỳ - tác giả chú)[2]”.
Mô hình này được tổ chức theo Sắc lệnh số 77 ngày 21-12-1945 của Chủ tịch Hồ Chí
Minh về ban hành thể thức bầu cử và lập Chính quyền đô thị nhằm chuẩn bị cho
tổng tuyển cử bầu Quốc hội khóa I (6-1-1946). Mô hình này có sự kế thừa mô hình
tổ chức đô thị ở nước ta thời kỳ Pháp thuộc, kế thừa mô hình tổ chức đô thị của
một số nước công nghiệp phát triển mà Hồ Chí Minh đã từng sống, chứng kiến như
Paris, London. Cũng xin lưu ý thêm rằng, để xây dựng các văn bản pháp luật sau
Cách mạng Tháng Tám 1945, Hồ Chí Minh sử dụng những nhà làm luật có trình độ cao
đã từng tốt nghiệp tại các trường luật của Pháp (được đào tạo ở Pháp hoặc Việt
Nam).
Rất tiếc, mô hình này chỉ vận hành trên thực tế được đúng 1 năm, sau đó Toàn
quốc kháng chiến bùng nổ, Nhà nước cách mạng buộc phải cơ cấu lại tổ chức Chính
quyền đô thị cho phù hợp với hoàn cảnh chiến tranh. Đô thị Hà Nội nói riêng và
các đô thị khác nói chung hầu hết rơi vào sự chiếm đóng của Pháp, vận hành theo
quy luật chiến tranh và ý đồ chính trị thực dân. Sau năm 1954, mô hình tổ chức
Chính quyền đô thị theo Sắc lệnh 77 được áp dụng trên miền Bắc, mà lớn nhất là
Thành phố Hà Nội. Tuy vậy, khi nền kinh tế dần chuyển từ đa hình thức sở hữu, đa
thành phần kinh tế sang mô hình “công hữu, kế hoạch hóa, phi thị trường” thì cơ
cấu xã hội cũng thay đổi theo, kết cấu hạ tầng đô thị phát triển chậm chạp, yếu
ớt, cộng thêm hoàn cảnh chiến tranh… nên mô hình tổ chức Chính quyền đô thị cũng
dần được điều chỉnh.
- Từ 1960 -1983: Tổ chức Chính quyền theo mô hình một cấp hoàn chỉnh, 2 cấp hành
chính và 1 cấp bán hành chính. Đặc trưng của mô hình này về bản chất không khác
với mô hình đã nêu trên nhưng có 2 điểm đáng lưu ý: (i) bắt đầu gia tăng các cơ
cấu và chức năng của Ủy ban Hành chính khu phố, (ii) bán hành chính hóa về tổ
chức, chức năng và hoạt động của các ban tự quản ở phố - tiền đề cho sự hình
thành cấp phường sau này, (iii) chính trị hóa các cơ quan hành chính với việc
chuyển Ủy ban Hành chính thành Ủy ban Nhân dân, (iv) mở rộng không gian đô thị
và địa giới hành chính Thành phố Hà Nội nhưng có phân biệt mô hình tổ chức Chính
quyền đô thị nội thành và nông thôn ngoại thành.
Mô hình này được thiết lập gắn với Hiến pháp năm 1980 và sau đó được chế định
hóa trong Luật tổ chức Hội đồng Nhân dân và Ủy ban Nhân dân, với sự đồng nhất
quy định thành lập Chính quyền tỉnh với thành phố, huyện với thị xã/quận, xã với
phường. Đây là bước quá độ của sự chuyển biến từ mô hình tổ chức Chính quyền một
cấp hoàn chỉnh, 2 cấp hành chính sang mô hình tổ chức Chính quyền 3 cấp hoàn
chỉnh ở giai đoạn sau. Sự chuyển biến này có cả lý do chủ quan và khách quan,
song tựu trung gồm: (i) Hoàn cảnh có chiến tranh phá hoại trên miền Bắc làm cho
lãnh thổ đô thị bị chia cắt, buộc phải gia tăng khối lượng công việc quản lý của
các đơn vị hành chính cấp dưới, nhất là xử lý các vấn đề phòng tránh máy bay,
báo động, trú ẩn, sơ tán, chữa cháy, đảm bảo an ninh trật tự, chống gián điệp…
đưa khu phố từ đơn vị hành chính thuần tuý thành đơn vị hành chính – lãnh thổ
(quận), đưa phố từ đơn vị bán tự quản thành đơn vị hành chính – lãnh thổ cấp cơ
sở (phường). (ii) Một nền kinh tế hiện vật (có trao đổi) tất yếu tạo ra sự chia
cắt lãnh thổ trong quản lý, vô hình chung gia tăng quyền hạn của các cấp hành
chính trong đô thị. (iii) Khi đô thị bị “nông thôn hóa” về mặt kinh tế và lối
sống (do hệ luỵ của mô hình kinh tế “công hữu, kế hoạch hóa, phi thị trường”)
thì tất yếu tổ chức Chính quyền cũng bị “nông thôn hóa”. (iv) Kết cấu hạ tầng
yếu kém (giao thông, phương tiện giao thông, điện thoại,…) hạn chế sự chỉ đạo
thống nhất của Thành phố đối với các khu phố và phố cũng đã góp phần thúc đẩy sự
gia tăng quyền lực ở các tầng nấc trung gian và cấp cơ sở.
- Từ 1980 đến nay: Tổ chức Chính quyền đô thị theo mô hình 3 cấp Chính quyền
hoàn chỉnh, với những đặc trưng khác với mô hình trên (i) thiết lập Hội đồng
Nhân dân và Ủy ban Nhân dân ở các 3 cấp (Thành phố, quận, phường); (ii) Chính
quyền phường là cấp cơ sở; (iii) tổ chức và hoạt động của Chính quyền đô thị tuỳ
thuộc rất lớn vào đơn vị hành chính – lãnh thổ (quận, phường), hạn chế đến quy
hoạch và chỉ đạo thống nhất trên toàn đô thị; (iv) phương thức tản quyền của
Chính quyền Thành phố đối với cấp dưới bị thay thế bằng trao quyền và phân
quyền; (v) không phân biệt mô hình tổ chức Chính quyền đô thị nội thành và nông
thôn ngoại thành; (vi) không phân biệt rõ đặc thù của đô thị có chức năng trung
tâm chính trị - hành chính với các đô thị khác.
Đến nay thực tiễn đã kiểm chứng những hạn chế của mô hình tổ chức chính nêu
trên: (i) cắt vụn đô thị thành nhiều tầng nấc theo đơn vị hành chính – lãnh thổ,
không đảm bảo tính thống nhất của quản lý đô thị do sự chi phối của đặc thù hạ
tầng kinh tế - kỹ thuật, hạ tầng xã hội và hạ tầng dịch vụ; (ii) cũng vì đô thị
bị chia cắt bởi các đơn vị hành chính – lãnh thổ 3 cấp dẫn tới quy hoạch, phát
triển thiếu thống nhất giữa các khu vực, các lĩnh vực; (iii) điều hành quản lý
khó khăn, nhiều khi quyết định quản lý của Chính quyền Thành phố không được thực
hiện đầy đủ, triệt để, thống nhất do gặp phải các quyết định quản lý trái ngược
của Hội đồng Nhân dân cấp quận hoặc phường; (iv) nảy sinh một bộ máy cồng kềnh,
nặng nề, quan liêu nhiều tầng nấc.
Thực tế đó đang đòi hỏi phải đổi mới mô hình tổ chức và quản lý của Chính quyền
đô thị Hà Nội.
2.Sự phù hợp giữa tổ chức bộ máy Chính quyền đô thị với cơ sở hạ tầng đô thị là
yêu cầu trước hết phải cân nhắc, xem xét khi thiết kế mô hình tổ chức Chính
quyền đô thị.
Chính quyền tồn tại với tư cách một bộ phận của kiến trúc thượng tầng, dù Chính
quyền nông thôn hay đô thị đều vận hành trên những cơ sở hạ tầng nhất định.
- Trước hết, đó là sự phù hợp giữa tổ chức Chính quyền đô thị với hạ tầng kinh
tế - kỹ thuật đô thị. Đặc điểm nổi bật của hạ tầng kinh tế - kỹ thuật đô thị
(đường sá, cầu cống, điện nước) là được thiết kế, xây lắp, vận hành, bảo
trì,…trên quy mô toàn đô thị, không thể bị chia cắt bởi các đơn vị hành chính –
lãnh thổ (quận, phường). Do đó, việc thiết kế mô hình tổ chức Chính quyền đô thị
phải đảm bảo yêu cầu quy hoạch, xây dựng, quản lý kết cấu hạ tầng kinh tế - kỹ
thuật thống nhất trên phạm vi toàn đô thị, không cho phép hình thành các thiết
chế quyền lực có thẩm quyền ban hành các quyết định quản lý làm phân tán, cản
trở hiệu lực thực hiện các quyết định của thành phố hoặc tạo những mẫu thuẫn
giữa các đơn vị hành chính – lãnh thổ ngay trong nội bộ đô thị. Đây là một yêu
cầu khách quan đòi hỏi phải xây dựng mô hình 1 cấp Chính quyền hoàn chỉnh, 2 cấp
hành chính, mà ở đó Chính quyền hoàn chỉnh chỉ thiết lập ở cấp thành phố, còn
cấp dưới chỉ đơn vị hành chính tản quyền của thành phố.
- Thứ hai, đó là sự phù hợp giữa tổ chức bộ máy Chính quyền đô thị với đặc trưng
kết cấu và hoạt động của cư dân đô thị. Khác với dân cư nông thôn là một khối
cộng lợi, cộng cảm, cộng mệnh được thực hiện trên một đơn vị cộng cư (làng/bản)
thì mỗi cư dân đô thị lại bị xé thành hai phân thể: con người dân sự và con
người công vụ. Con người công vụ gắn với thể chế nghề nghiệp (cơ quan hành
chính, đơn vị sự nghiệp, đơn vị sản xuất, đơn vị chiến đấu); còn con người dân
sự vừa gắn với đơn vị cư trú, vừa bị phân tán trên không gian toàn đô thị. Vì
vậy, thiết kế mô hình tổ chức và quản lý của Chính quyền đô thị chủ yếu sử dụng
phương thức quản lý gián tiếp thông qua xây dựng hệ thống luật pháp, quy tắc,
chuẩn mực, định hướng,… để rồi từ đó tác động tới quy chế, điều lệ, chuẩn tắc,
văn hóa công sở, văn hóa kinh doanh của các thể chế nghề nghiệp. Đối với hoạt
động dân sự của cư dân - vừa diễn ra trên địa bàn cư trú, vừa phân tán trên
không gian toàn đô thị - cần sự kết hợp, đan xen cả phương thức quản lý gián
tiếp và trực tiếp. Đây cũng là nội dung chủ yếu của quản lý Chính quyền đối với
cư dân đô thị.
Hoạt động dân sự của cư dân trên đơn vị cư trú hướng tới 2 nhu cầu: Nhu cầu được
cung ứng các dịch vụ công, nhu cầu được cung ứng dịch vụ tư. Đối với các nhu cầu
về dịch vụ công (an ninh, trật tự, hộ khẩu…) thì đây chính là trách nhiệm cơ bản
của Chính quyền đô thị. Đối với nhu cầu được cung ứng các dịch vụ tư (điện,
nước, dịch vụ điện thoại, internet, truyền hình,…) được cung ứng qua hệ thống
các cơ quan cung ứng dịch vụ và chi trả theo quy luật thị trường. Chính quyền đô
thị chỉ quản lý các hoạt động cung ứng dịch vụ công và dịch vụ tư bằng quy
hoạch, kiểm tra, giám sát, điều tiết thuế hợp lý.
Hoạt động dân sự phân tán trên toàn đô thị gồm tham gia giao thông, tham gia
sinh hoạt văn hóa, giải trí, quan hệ xã hội… với muôn hình dịch vụ công và dịch
vụ tư khác nhau. Trong các hoạt động này thì hoạt động tham gia giao thông của
cư dân chiếm một vị trí quan trọng (vì thế đây cũng là vấn đề nan giải nhất)
trong quản lý nhà nước ở đô thị. Trách nhiệm nặng nề của quản lý nhà nước ở đô
thị chính là đầu tư, quy hoạch, thiết kế, vận hành, bảo trì,… một hệ thống các
dịch vụ công thiết yếu phục vụ cho nhu cầu hoạt động dân sự phân tán này của cư
dân đô thị. Hệ thống này gồm đường sá, đèn chiếu sáng, công viên, dịch vụ văn
hóa, giải trí, dịch vụ giao thông công cộng, giáo dục – đào tạo, đảm bảo khoảng
trống đô thị,… Đây là những cái mà người dân trông chờ ở nhà nước, tức là chỉ
nhà nước mới thực hiện được, mỗi người dân không có khả năng đầu tư và thực hiện
tốt hơn nhà nước. Song cũng xin lưu ý là, Chính quyền đô thị cung ứng dịch vụ
công không có nghĩa là trực tiếp thành lập những doanh nghiệp nhà nước quản lý
trực tiếp, mà có thể qua đấu thầu mua sắm chính phủ, tạo sự cạnh tranh trong khu
vực công và mở ra các khả năng xã hội hóa ở những khâu, những lĩnh vực cần
thiết.
- Thứ ba, đó là sự phù hợp giữa tổ chức bộ máy Chính quyền đô thị với hạ tầng
dịch vụ đô thị. Đặc điểm nổi bật của hạ tầng dịch vụ đô thị là hướng tới đối
tượng phục vụ của cư dân trên phạm vị toàn đô thị thống nhất, không tuỳ thuộc
vào đơn vị hành chính – lãnh thổ[3]. Điều này hoàn toàn khác với nông thôn khi
các dịch vụ đều nhằm đáp ứng nhu cầu phục vụ đối tượng ngay trong đơn vị hành
chính – lãnh thổ cấp xã, thậm chí diễn ra ngay trong lòng từng làng/bản. Vì thế,
quy hoạch phát triển hạ tầng dịch vụ đô thị không tuỳ thuộc vào đơn vị hành
chính – lãnh thổ (quận, phường) mà được thực hiện thống nhất trên phạm vi toàn
đô thị.
3.Sự tương thích giữa mô hình tổ chức Chính quyền đô thị Hà Nội với chức năng
của một đô thị là trung tâm chính trị - hành chính đất nước cần được xem xét kỹ
lưỡng.
3.1.Giải quyết mối quan hệ giữa tổ chức và hoạt động Chính quyền với chức năng
trội của một đô thị là trung tâm chính trị - hành chính của đất nước.
Trong tổng thể chiến lược phát triển quốc gia, mỗi đô thị thực hiện những chức
năng trội nhất định, có thể là trung tâm chính trị hành chính, hoặc trung tâm
kinh tế, giáo dục đào tạo, khoa học – công nghệ, cảng biển… Đô thị thực hiện
chức năng trội là trung tâm kinh tế, cảng biển,… thì tổ chức bộ máy Chính quyền
sẽ đặt ra những yêu cầu khác với đô thị có chức năng trội là trung tâm chính trị
- hành chính. “Thủ đô Hà Nội là trung tâm đầu não chính trị - hành chính, trung
tâm lớn về văn hóa, khoa học, giáo dục, kinh tế và giao dịch quốc tế của cả
nước”[4]. Đó là một đô thị “đa chức năng trung tâm”, trong đó chức năng trung
tâm chính trị - hành chính là tính trội và nó chi phối đến đặc thù của mô hình
tổ chức và quản lý của Chính quyền Hà Nội.
- Là trung tâm chính trị - hành chính của đất nước, đòi hỏi tổ chức hoạt động
của Chính quyền Hà Nội phải cân nhắc hợp lý mối quan hệ giữa an ninh và phát
triển, giữa an ninh và phát triển của Hà Nội với an ninh và phát triển của Quốc
gia. Giữ vững an ninh, ổn định ở Hà Nội không chỉ là vấn đề riêng của Hà Nội,
không chỉ vì bản thân địa phương Hà Nội, mà còn là vấn đề an ninh Quốc gia. Thực
tế cho thấy, mọi bất ổn nếu xảy ra ở trung tâm chính trị - hành chính sẽ đẩy đất
nước nhanh chóng rơi vào vòng xoáy khủng hoảng, thậm chí rối loạn, bất ổn, xung
đột xã hội không thể cứu vãn. Đặc điểm này đòi hỏi tổ chức bộ máy Chính quyền
phải thật sự năng động, linh hoạt, có khả năng quyết đoán cao để xử lý nhanh
những vấn đề nhỏ nhặt trong đời sống thường nhật của Thủ đô. Có như vậy mới
phòng ngừa được nguy cơ chuyển hóa những mâu thuẫn nhỏ thành “điểm nóng” chính
trị – xã hội mà nhiều khi khó lường hết hậu quả.
- Giải quyết mối quan hệ giữa an ninh và phát triển của Hà Nội không phải là hy
sinh phát triển cho an ninh, mà vấn đề cơ bản là trong mỗi giải pháp phát triển
phải tính toán đầy đủ, hợp lý yếu tố an ninh. Thực tế đã kiểm chứng, không thể
đảm bảo an ninh, phòng thủ nếu thiếu các khả năng phát triển. Vấn đề đặt ra là
cần lựa chọn, cân nhắc những nội dung, phương thức phát triển không loại trừ yếu
tố an ninh và ổn định.
- An ninh và phát triển của Hà Nội không thể giải quyết biệt lập mà phải được
đặt trong quan hệ với toàn quốc, với toàn vùng, với các đô thị trực thuộc Trung
ương khác. Đối với toàn quốc, trực tiếp là với vùng Bắc Bộ, nếu các đơn vị hành
chính – lãnh thổ khác đảm bảo tốt an ninh và phát triển thì sẽ góp phần giảm áp
lực đối với Thủ đô Hà Nội, nhất là những vấn đề như di dân, khiếu kiện[5]. Riêng
với các địa phương lân cận, để giải quyết được vấn đề trong quá trình chỉnh
trang lãnh thổ do đô thị hóa, đòi hỏi cần hình thành những hình thức tổ chức
thích hợp vận hành theo cơ chế “động” và “mở” - tức là vấn đề của vùng Thủ đô.
Đối với các thành phố trực thuộc Trung ương, trong chiến lược phát triển quốc
gia, nếu thực hiện quy hoạch, phân công tốt chức năng của từng loại đô thị, sẽ
đảm bảo cho Hà Nội phát triển đúng hướng với chức năng trội của một trung tâm
chính trị - hành chính của đất nước, tránh được những áp lực không cần thiết.
- Với chức năng trung tâm chính trị - hành chính của đất nước, vấn đề đặt ra cho
Thủ đô không chỉ là đảm bảo an ninh, phát triển mà cả ảnh hưởng. Một Thủ đô có
ảnh hưởng tích cực ra thế giới thì sẽ góp phần nâng hình ảnh, vị thế của quốc
gia trên trường quốc tế. Ngược lại, một thủ đô kém vai trò ảnh hưởng sẽ làm cản
trở quá trình “tiếp thị” vị thế quốc gia ra thế giới. Thủ đô bao giờ cũng là trụ
sở của các tổ chức ngoại giao, đại diện thông tấn, báo chí quốc tế,… nên một
diễn biến nhỏ nhặt nào đó, dù tích cực hay tiêu cực, đều nhanh chóng được truyền
bá ra thế giới và tạo dư luận quốc tế nhanh chóng. Đây là những vấn đề không thể
xem nhẹ trong quá trình quản lý và phát triển Thủ đô Hà Nội trước xu thế toàn
cầu hóa.
- Là trung tâm đầu não chính trị - hành chính của đất nước nên Hà Nội có một tỷ
lệ cán bộ, công chức, sĩ quan lực lượng vũ trang cao cấp (đương chức và nghỉ
hưu) đông đảo nhất cả nước. Những cán bộ, công chức, sĩ quan cao cấp đương chức
nếu thật sự gương mẫu trong thực hành đạo đức công vụ và văn hóa thị dân không
những tạo điều kiện thuận lợi cho quản lý của thành phố Hà Nội mà còn làm lan
tỏa ảnh hưởng của Hà Nội ra cả nước. Còn ngược lại thì sẽ tạo lực cản níu kéo
cải cách, gây khó khăn cho quản lý, do sự tác động của các lợi ích cá Nhân cục
bộ lên bộ máy Chính quyền đô thị. Đối với trí thức và cán bộ, công chức, sĩ quan
cao cấp đã nghỉ hưu, đây là lực lượng có trình độ, năng lực và bản lĩnh, nếu
biết khai thác, phát huy thì Hà Nội sẽ có vốn chất xám phong phú, giàu tiềm năng
khi hoạch định, thẩm định và phản biện các quyết sách quản lý. Tuy vậy, đặc điểm
nêu trên của cán bộ, công chức, sĩ quan cao cấp đội ngũ trí thức cũng đặt ra cho
Chính quyền đô thị Hà Nội cần lựa chọn những hình thức tổ chức phù hợp để tập
hợp, khai thác trí tuệ và bản lĩnh của đội ngũ này[6].
3.2.Giải quyết mối quan hệ giữa đảm bảo tính trội của một đô thị thực hiện chức
năng trung tâm chính trị - hành chính của đất nước với phát triển Hà Nội thành
một đô thị “đa chức năng trung tâm”.
Hà Nội không chỉ là trung tâm chính trị - hành chính mà còn là trung tâm lớn về
kinh tế, văn hóa, giáo dục – đào tạo, khoa học – công nghệ của đất nước. Với vai
trò “đa chức năng trung tâm” nêu trên, nếu tổ chức và quản lý không hợp lý, rất
dễ dẫn tới các chức năng phụ triệt tiêu hoặc cản trở chức năng chính, nhất là
giữa chức năng trung tâm kinh tế với chức năng trung tâm chính trị - hành chính,
văn hóa, khoa học, giáo dục – đào tạo. Kinh nghiệm xây dựng Thủ đô của nhiều
nước cho thấy, nếu không giải quyết được mâu thuẫn này, trước các áp lực của các
yếu tố nội sinh và ngoại sinh, sau một thời gian đô thị hóa buộc phải di dời
trung tâm chính trị - hành chính.
Phát triển Hà Nội thành trung tâm kinh tế tất yếu dẫn tới quá trình hút lao động
từ các địa phương khác đến Hà Nội, gồm cả lao động trí óc và lao động phổ thông.
Nếu quy hoạch định hướng kinh tế vào phát triển các ngành, lĩnh vực như giày da,
may mặc, xây dựng,… thì nhập cư vào đô thị Hà Nội phần lớn sẽ là lao động phổ
thông. Chính điều đó sẽ trở thành áp lực đối với khả năng thực hiện chức năng
trung tâm – chính trị hành chính và trung tâm văn hóa, giáo dục, khoa học – công
nghệ của Hà Nội. Còn nếu định hướng phát triển kinh tế của Hà Nội dựa trên các
lĩnh vực kinh tế then chốt, dịch vụ cao cấp, công nghệ cao, công nghệ sạch,… thì
sẽ hút vào Hà Nội những lao động trí óc và cơ cấu lao động tương thích với yêu
cầu tổ chức một đô thị thực hiện chức năng trung tâm chính trị - hành chính là
tính trội, đồng thời là trung tâm văn hóa, giáo dục – đào tạo, khoa học – công
nghệ của đất nước.
Đây là vấn đề đặt ra rất nghiêm túc trong tổ chức và quản lý Hà Nội, nhất là quy
hoạch phát triển các lĩnh vực công nghệ cao, công nghệ sạch, tạo lực hút lao
động trí óc Hà Nội. Còn các ngành nghề sử dụng nhiều lao động phổ thông phải
được quy hoạch phát triển ở vòng ngoại vi của vùng Thủ đô để tạo lực khuyếch tán
luồng di cư lao động phổ thông đến đô thị vệ tinh, tránh áp lực cho đô thị trung
tâm. Đây là khoa học và nghệ thuật quản lý cư dân di động mà các nước đô thị hóa
đi trước đã có nhiều kinh nghiệm cần tham khảo. Trong đó quy hoạch phát triển đô
thị thành 3 không gian quản lý cần được xem xét: vùng Thủ đô, địa phương Hà Nội
và đô thị Hà Nội. Vùng Thủ đô phải bao hàm các đô thị vệ tinh, gắn với xu hướng
xây dựng một thành phố có nhiều đô thị, mà ở đó trung tâm chính trị - hành chính
chỉ có một, nhưng trung tâm kinh tế, thương mại, giáo dục, văn hóa, khoa học thì
lại mang tính chất “đa trung tâm” (đô thị trong đô thị). Đô thị trung tâm và cận
trung tâm cần ưu tiên cho quy hoạch phát triển trung tâm chính trị - hành chính
và các trung tâm tài chính, ngân hàng, viễn thông và dịch vụ cao cấp, bảo tồn
các di tích văn hóa - lịch sử; ở đô thị vòng giữa ưu tiên cho phát triển các
trung tâm thương mại, giáo dục, văn hóa, công nghệ cao, công nghệ sạch; ở đô thị
vệ tinh là các ngành công nghiệp sử dụng nhiều lao động xen lẫn với khu vực nông
nghiệp vành đai. Với mô hình này thì phát triển kinh tế không những không triệt
tiêu chức năng trung tâm chính trị - hành chính, mà còn hỗ trợ tối đa để củng
cố, tăng cường vai trò trung tâm chính trị - hành chính của Hà Nội nhờ nắm giữ
các ngành kinh tế then chốt có tính định hướng của quốc gia (ngân hàng, viễn
thông, tài chính, công nghệ cao…).
Là trung tâm lớn về văn hóa, giáo dục – đào tạo, khoa học của đất nước, hệ thống
dịch vụ công của Hà Nội không chỉ phục vụ cho cư dân tại chỗ mà còn cho cả nước,
đặc biệt là các tỉnh phía Bắc. Vì vậy, Hà Nội phải chịu sức ép lớn khi dân cư di
chuyển từ địa phương khác đến để học hành, chữa bệnh, in ấn, xuất bản và thụ
hưởng các dịch vụ khác. Muốn giảm sức ép cho quản lý dân cư của Hà Nội đòi hỏi
phải phát triển đồng bộ một hệ thống cung ứng dịch vụ công đáp ứng các nhu cầu
sơ cấp và thứ cấp của người dân ở các đô thị vùng và đô thị địa phương, nhằm
giảm áp lực đổ dồn của dân cư từ các địa phương khác đến Hà Nội mong có cơ hội
được thụ hưởng những dịch vụ nhỏ nhặt nhất mà lẽ ra chúng phải được cung ứng tại
đô thị vùng hoặc đô thị địa phương (như chữa bệnh thông thường, đào tạo nghề,…).
Hà Nội chỉ tập trung phát triển các dịch vụ cao cấp (chữa bệnh nan y, đào tạo
chất lượng cao, nghệ thuật - biểu diễn trình độ cao,…), không chỉ đáp ứng nhu
cầu cao của cư dân mà còn góp phần tăng cường ảnh hưởng của trung tâm chính trị
- hành chính đối với cả nước.
4. Từ những luận giải ở trên, dưới đây xin nêu một số gợi ý về định hướng đổi
mới mô hình tổ chức và quản lý của Chính quyền đô thị Hà Nội
4.1 Nguyên tắc xây dựng mô hình.
- Tổ chức đơn vị hành chính – lãnh thổ đô thị phải đảm bảo tính chỉnh thể thống
nhất. Nguyên tắc này đòi hỏi tổ chức bộ máy các cấp độ quản lý trong đô thị
không nhất thiết tổ chức thành Chính quyền các cấp hoàn chỉnh theo lãnh thổ -
hành chính như ở khu vực nông thôn. Các đơn vị hành chính trong đô thị không
được cấu tạo thành những đơn vị hành chính – lãnh thổ, mà chủ yếu áp dụng phương
thức tản quyền của thành phố cho cấp dưới trong thực thi các nhiệm vụ quản lý
nhà nước và cung ứng dịch vụ công.
- Phân biệt rõ sự khác nhau về chức năng, nhiệm vụ, cơ cấu tổ chức và phương
thức hoạt động của Chính quyền đô thị và nông thôn. Tuân thủ nguyên tắc này đòi
hỏi khi thiết kế tổ chức bộ máy và chức năng nhiệm vụ của Chính quyền cần khu
biệt hóa đặc trưng của khu vực đã đô thị hóa hoàn chỉnh với những khu vực đang
đô thị hóa và khu vực nông thôn (ngoại thành). Mỗi khu vực như vậy áp dụng mô
hình tổ chức và phương thức quản lý phù hợp với đặc trưng của kết cấu hạ tầng
kinh tế - kỹ thuật, hạ tầng xã hội và hạ tầng dịch vụ.
- Tổ chức quy hoạch hạ tầng kinh tế - kỹ thuật, hạ tầng dịch vụ phải đảm bảo sự
thống nhất trên quy mô toàn đô thị, không bị chia cắt bởi các đơn vị hành chính
– lãnh thổ. Điều này đòi hỏi thiết kế tổ chức bộ máy Chính quyền không cho phép
tạo ra những thiết chế, cơ cấu có khả năng ban hành các quyết định làm phương
hại đến quy hoạch thống nhất hạ tầng kinh tế - kỹ thuật, hạ tầng dịch vụ cũng
như nhiều hoạt động đặc thù của dân cư đô thị.
- Lấy hiệu lực và hiệu quả quản lý làm xuất phát điểm để cải cách tổ chức bộ máy
Chính quyền đô thị. Nguyên tắc này đòi hỏi việc thiết lập hay thủ tiêu một cơ
cấu nào đó trong bộ máy Chính quyền đô thị phải xuất phát từ chính hiệu lực và
hiệu quả quản lý, được kiểm chứng bởi chính thực tiễn.
- Đảm bảo tính trội của chức năng trung tâm chính trị - hành chính trong tổ chức
và quản lý của Chính quyền Hà Nội. Tuân thủ nguyên tắc này đòi hỏi việc xây dựng
Hà Nội với vai trò trung tâm kinh tế, văn hóa, giáo dục, khoa học lớn của cả
nước không những không cản trở mà phải góp phần tăng cường, củng cố chức năng
trung tâm chính trị - hành chính.
- Gắn kết Hà Nội với vùng đô thị, với cả nước thành một chỉnh thể thống nhất
trong chiến lược phát triển quốc gia. Nguyên tắc này đòi hỏi tổ chức và quản lý
đô thị Hà Nội phải được thiết kế gắn chặt với quy hoạch phát triển quốc gia,
nhất là với vùng Bắc Bộ và vùng Thủ đô, gắn với từng vùng là những thiết chế
quản lý tương ứng, tạo ra những mối quan hệ tương hỗ trong quản lý.
- Đổi mới đồng bộ các bộ phận cấu thành của hệ thống chính trị Hà Nội. Đây là
điều không thể không tính đến trong quá trình đổi mới mô hình tổ chức hoạt động
của Chính quyền đô thị Hà Nội. Tuân thủ nguyên tắc này đòi hỏi gắn với thiết kế
mô hình tổ chức bộ máy Chính quyền Hà Nội là đổi mới tổ chức bộ máy và phương
thức lãnh đạo của Đảng bộ Thành phố, của Mặt trận Tổ quốc và các đoàn thể chính
trị - xã hội.
4.2 Một số gợi ý về phương hướng xây dựng mô hình Chính quyền đô thị.
Một là: Tổ chức lại tổ chức bộ máy Chính quyền Hà Nội phù hợp với đặc điểm, tính
chất đô thị và chức năng của đô thị là trung tâm chính trị - hành chính.
- Tổ chức lại bộ máy Chính quyền đô thị Hà Nội cần tính toán đến 3 không gian
quản lý: vùng Thủ đô, địa phương (tỉnh/thành phố) Hà Nội và đô thị Hà Nội. Địa
phương (tỉnh/thành phố) Hà Nội phải có một địa vị pháp lý đặc biệt được ghi nhận
trong Hiến pháp và được định chế hóa bằng một đạo luật giống như quy chế một
bang của Mátxcơva (Nga), Oasinhtơn (Hoa Kỳ); có tư cách pháp Nhân công quyền đủ
mạnh để tổ chức và quản lý Thủ đô của một nước gần 100 triệu dân.
- Vùng Thủ đô cần có một cơ cấu Hội đồng vùng Thủ đô gồm những người đứng đầu
nền hành chính Hà Nội và các tỉnh phụ cận (Hà Tây, Bắc Ninh, Vĩnh Phúc). Với cơ
cấu này mới tạo ra được thống nhất quy hoạch không gian đô thị phục vụ nhu cầu
phát triển Hà Nội theo kế hoạch ngắn hạn và chiến lược dài hạn.
- Địa phương (thành phố/tỉnh) Hà Nội gồm các khu vực xen lẫn giữa đô thị và nông
thôn, tuỳ từng vùng mà áp dụng mô hình Chính quyền phù hợp. Đối với khu vực nông
thôn thì tiếp tục duy trì mô hình Chính quyền 3 cấp hoàn chỉnh. Đối với khu vực
đô thị trung tâm và cận trung tâm thiết lập mô hình Chính quyền 1 cấp hoàn
chỉnh, 3 cấp hành chính.
Hai là: Điều chỉnh chức năng, nhiệm vụ của Chính quyền đô thị Hà Nội phù hợp với
sự xác lập của thể chế kinh tế thị trường và xã hội chủ nghĩa, nhà nước pháp
quyền xã hội chủ nghĩa và hội nhập kinh tế quốc tế ngày càng sâu rộng.
- Chuyển toàn bộ các hoạt động cung ứng dịch vụ công duy trì lâu nay theo phương
thức quản lý ngành sang phương thức quản lý theo lãnh thổ, thật sự hoạt động
tuân theo quy luật của thị trường, chịu sự điều tiết của thị trường. Chính quyền
đô thị xây dựng chiến lược, quy hoạch phát triển mạng lưới cung ứng, hướng dẫn,
chỉ đạo thực hiện và nhất là cụ thể hóa cơ chế, chính sách sát hợp với điều kiện
cụ thể của đô thị Hà Nội để đáp ứng ngày càng tốt hơn nhu cầu được cung ứng dịch
vụ công của cư dân đô thị.
- Điều chỉnh chức năng quản lý của Chính quyền đô thị theo hướng chủ yếu tập
trung tổ chức kiểm tra giám sát việc thực thi pháp luật, chính sách, chiến lược,
quy hoạch phát triển đô thị.
- Tăng cường phân cấp nhiệm vụ, thẩm quyền quản lý của Nhà nước Trung ương cho
Hà Nội, nhất là những thẩm quyền liên quan đến quản lý đô thị cũng như huy động
các nguồn lực phát triển đô thị (kiến trúc, xây dựng, nhà ở, đất ở, kết cấu hạ
tầng, vệ sinh môi trường, an ninh trật tự, văn hóa – xã hội, phát hành trái
phiếu huy động vốn đầu tư…).
Ba là: Đổi mới cơ cấu tổ chức bộ máy Chính quyền đô thị Hà Nội.
- Về Hội đồng Nhân dân Thành phố: Gắn với xây dựng mô hình một cấp Chính quyền
hoàn chỉnh, 3 cấp hành chính là phải tăng cường năng lực của Hội đồng Nhân dân
Thành phố, với mấy khía cạnh đáng chú ý sau đây:
+ Chuyển cách bầu cử đại biểu hội đồng Nhân dân theo đơn vị dân cư sang bầu cử
đại biểu với sự kết hợp giữa đại biểu cho đơn vị dân cư với đại biểu cho các
nhóm lợi ích (trí thức, doanh Nhân, thương Nhân…), trong đó cần đặc biệt coi
trọng những đại diện cho các nhóm lợi ích – vì đây là đặc trưng của cư dân đô
thị.
+ Tăng thêm các cơ cấu về quản lý đô thị trong Hội đồng Nhân dân.
+ Tăng thẩm quyền giám sát, bày tỏ tín nhiệm và bất tín nhiệm đối với các chức
danh do Hội đồng Nhân dân bầu hoặc phê chuẩn.
- Về cơ quan hành chính:
+ Chuyển cơ chế điều hành nền hành chính ở đô thị từ chế độ tập thể (Ủy ban)
sang chế độ thủ trưởng hành chính, với việc thiết lập thiết chế đô trưởng ở cấp
thành phố, quận trưởng ở cấp quận và phường trưởng ở cấp phường.
+ Về cơ chế thiết lập và giám sát thủ trưởng hành chính: Đô trưởng do Hội đồng
Nhân dân bầu và chịu sự giám sát chặt chẽ của Hội đồng Nhân dân Thành phố. Còn
quận trưởng, phường trưởng áp dụng chế độ bổ nhiệm, có sự phê chuẩn của Hội đồng
Nhân dân Thành phố.
+ Quan hệ giữa Chính phủ và nền hành chính Thủ đô là áp dụng phương thức trao
quyền và phân cấp quản lý. Quan hệ giữa Thành phố với quận và phường áp dụng
phương thức tản quyền, tức là đưa một bộ phận quyền lực của Thành phố xuống các
bộ phận khác nhau trên địa bàn đô thị.
- Đổi mới phương thức cầm quyền của Đảng theo hướng Bí thư Thành Ủy kiêm Đô
trưởng, Bí thư Quận Ủy kiêm Quận trưởng, Bí thư Phường kiêm Phường trưởng.
- Đổi mới phương thức hoạt động của Mặt trận Tổ quốc theo hướng tổ chức này
thóat dần các hoạt động mang tính Nhân đạo mà cơ bản hơn là thực hiện giám sát
xã hội và phản biện xã hội. Tổ chức này phải thật sự tập hợp được những người
khác chính kiến, lợi ích và nhu cầu đa dạng của cư dân đô thị để phản biện với
Chính quyền đô thị. Định chế hoặc các quyền của Mặt trận Tổ quốc Thành phố trong
bày tỏ chính kiến đối với các quyết sách quản lý của Chính quyền.
- Đổi mới hình thức tổ chức và hoạt động của các đoàn thể xã hội, trong đó các
đoàn thể tổ chức theo nghề nghiệp, sở thích, nhóm lợi ích chiếm một vị trí đặc
biệt quan trọng. Đây là một trong những thiết chế chủ đạo của xã hội dân sự ngày
càng định hình và có tiếng nói đối với các chính sách quản lý và phát triển của
đời sống xã hội đô thị./.
(Thanglonghanoi/Vietnam+)